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sexta-feira, 17 de abril de 2009

Bolsões de sonhos perdidos

Divulgo, abaixo, uma entrevista que o Edésio Fernandes, jurista e urbanista, concedeu à reporter Flávia Tavares, do jornal "O Estado de São Paulo", no dia 11 de abril de 2009.

Nessa entrevista ele comenta sobre o pacote habitacional do governo, fala sobre o direito de propriedade, expansão urbana, favelas, história do planejamento habitacional, do muro do Rio de Janeiro, dentre outras coisas.

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O programa Minha Casa, Minha Vida, anunciado pelo governo federal com estardalhaço em março, entra em vigor amanhã. A proposta é construir 1 milhão de casas populares para famílias com faixa de renda de até dez salários mínimos. Além do esforço em minimizar os efeitos dramáticos de um déficit habitacional de quase 8 milhões de unidades, o pacote, de R$ 34 bilhões, tenta responder às pressões do setor da construção civil, que se viu emparedado pela crise financeira. Mas ele já chega com um quê de reprise. É difícil evitar a impressão de que grandes programas habitacionais já foram empreendidos - e fracassaram. "O Brasil não precisa mais de pacotes, precisa de política habitacional de longo prazo", explica Edésio Fernandes, especialista em direito urbanístico e professor da Universidade de Londres, cidade onde mora há 20 anos, e do Lincoln Institute of Land Policy em Cambridge, nos Estados Unidos.

Puxando pelo fio da memória experiências caseiras, como o BNH e as Cohabs, Fernandes aponta as lições não aprendidas com um repetido padrão nos programas habitacionais brasileiros: empurrar os pobres para a periferia, onde não há infraestrutura e serviços, e não pôr o dedo na ferida da utilização de propriedades vazias, públicas ou privadas. "O que ninguém fala é que os imóveis subutilizados e vazios somam quase 6 milhões."

O professor, hoje membro do conselho consultivo do departamento de habitação da ONU, o Habitat, trabalha como consultor para vários países, como Kosovo, Albânia, Cabo Verde e quase todos os da América Latina. E evoca os exemplos internacionais: "A África do Sul e o Chile têm muito a nos ensinar sobre o que não fazer. Com seus conjuntos habitacionais periféricos, criaram bolsões de miséria e exclusão social", afirma Fernandes, em entrevista ao Aliás, durante visita ao Brasil.

Que retrospecto se pode fazer da política habitacional do Brasil?

Durante a abertura política, ocorreu uma série de mudanças legislativas importantes depois do fenômeno, que explodiu nos anos 70, do crescimento informal das cidades, dos loteamentos clandestinos irregulares. Houve pressão no sentido de modernizar a lei, de criar um paradigma jurídico mais equilibrado, e foi criado o conceito de função social da propriedade. Foi só na Constituição de 1988, que, pela primeira vez, se reconheceu que o Brasil é urbano.

Qual foi a principal mudança na Constituição nesse sentido?

Os municípios ficaram obrigados a organizar seus territórios para dar função social à propriedade e à cidade.

Como conciliar a função social da propriedade com o direito individual do proprietário?

As leis contemplam os interesses individuais do proprietário de usar, gozar e dispor da propriedade. Só que aqui usar sempre significou não usar, porque nossa história tem um cunho individualista, civilista, no sentido de afirmar o patrimônio individual contra interesses sociais, ambientais e culturais. O resultado é desastroso. Fala-se de um déficit habitacional no Brasil de 8 milhões de unidades. Mas o número de imóveis construídos, públicos e privados, vazios ou subutilizados é de quase 6 milhões, segundo levantamento do Ministério das Cidades. É uma fórmula perversa. Outro fator que ninguém discute: o fenômeno dos terrenos com serviços e vazios.

Como assim?

O padrão do crescimento urbano brasileiro foi de agregação de periferias. Quando os primeiros grupos ocuparam os loteamentos periféricos, começaram a pressionar os prefeitos por água, luz, transporte. Mas, para levar esses serviços tão longe, os fios de luz e a tubulação de esgoto tinham que passar pelos terrenos vazios no caminho. Então, o patrimônio de quem não usava os terrenos estava sendo enriquecido. São 20% de terrenos nas cidades grandes vazios e com serviços. Existe um processo de apropriação pelo particular de um benefício e de um valor gerados coletivamente, sem nenhuma devolução para a sociedade.

Por que o pobre foi historicamente empurrado para longe do centro das cidades?

Porque quando os municípios começam a ordenar os territórios, com suas leis de uso do solo, de zoneamento, eles não preveem um lugar no espaço para os pobres. As leis são elitistas, cheias de requisitos técnicos e não refletem a realidade brasileira. Os lotes feitos legalmente são caríssimos. A burocracia é tanta que, em várias cidades, para se aprovar um loteamento leva-se em média de três a cinco anos. A combinação desses fatores fez com que o lugar dos pobres fosse fora do mercado.

Nesse sentido, o pacote habitacional Minha Casa, Minha Vida segue a mesma linha de manter a população mais pobre nas periferias. Não há como construir 1 milhão de casas no centro das cidades, não é?

Com certeza. E isso é fruto da insuficiência de políticas habitacionais até aqui. Tivemos o BNH e as Cohabs estaduais, que fizeram poucas unidades e fizeram mal, porque seguiram esse padrão de construir na periferia da periferia. Um dos exemplos mais emblemáticos é a Cidade de Deus, no Rio, que começou como um conjunto habitacional e acabou virando um favelão. Além disso, a enorme maioria dos conjuntos habitacionais feitos pelo governo, federal ou estadual, são ilegais tecnicamente. Ou porque a desapropriação das áreas não foi completada, ou porque o governo não respeitou a legislação urbanística do município, ou porque o terreno não tem registro
no cartório. O próprio Estado é responsável pela ilegalidade de muitas formas.

Por que o governo não age para regularizar esses terrenos?

É uma acomodação de interesses. Esse processo de crescimento informal não é novo - há favelas cariocas com mais de cem anos -, o que é novo é o volume, a extensão dele. E agora esse processo está explodindo em outras partes do mundo. Em lugares da África, da Ásia, do Oriente Médio e partes do Leste Europeu, a urbanização está começando agora. O padrão é o mesmo: segregação socioespacial e degradação ambiental.

Produzir para os pobres é obrigação do governo?

Vamos falar do Minha Casa, Minha Vida. Temos essa enorme crise habitacional e, ao mesmo tempo, historicamente, um volume de recursos sem precedentes para ser investido em habitação social. O governo Lula, até agora, investiu muito mais do que qualquer governo anterior, só que não conseguiu alcançar a camada que mais precisa. Desse déficit de 8 milhões de unidades, 93% correspondem a famílias de até três salários mínimos. A Caixa Econômica Federal não consegue chegar a essa população, por causa das garantias exigidas, da burocracia.

Nesse pacote, a maioria das casas é para essa população. Será que ela vai ser finalmente atendida?

Não sei. Mas o País não pode se dar ao luxo de usar mal esse dinheiro. O que falta ao Brasil é uma política de habitação, em vez de programas e pacotes habitacionais. Temos de fazer um esforço de duas ordens: primeiro, olhar para a própria história, para não repetir erros. E olhar para outros países que usaram programas desse tipo e ver o que aconteceu lá.

Então, vamos começar com a própria história?

Vejamos o BNH. Muito rapidamente, ele deixou de ser um banco social e ofereceu mais oportunidades de moradia a outros grupos socioeconômicos. Eu mesmo comprei meu apartamento pelo BNH, como muita gente da classe média. Para o pobre, o padrão foi o de construir na periferia. Além disso, as unidades foram insuficientes. Aí, as pessoas tiveram de inventar as próprias soluções: as favelas, os loteamentos irregulares. Os cortiços, inclusive, estão voltando com uma força enorme.

A escolha de terrenos na periferia não segue a lógica do mercado, de encontrar espaços mais baratos?

Sim, mas quem determina o valor do terreno? É a legislação urbanística municipal. É o conjunto de normas de uso e ocupação do solo que vai dar os critérios para o mercado, com a distribuição de equipamentos e serviços coletivos.

Como reverter essa lógica?

Enquanto o poder público não zonear as áreas vazias que têm serviços como áreas de interesse social, ele vai continuar refém de si mesmo. É interessante observar os planos de municípios: todos têm zonas industriais, zonas de equipamentos, mas não se criam zonas de habitação de interesse social.

Onde elas seriam criadas?

Onde já exista infraestrutura, onde seja possível adensar mais a população. Esse modelo de estender de periferia para periferia, atravessando fronteiras de municípios, causa uma conurbação perigosa e irracional do ponto de vista administrativo e degradante do ponto de vista ambiental. Além de caríssima. Nosso urbanismo é caríssimo. Temos dados mostrando que prevenir é muito mais barato e fácil do que regularizar.

Falta vontade política ou competência para se fazer isso?

Os municípios são precários. Quer um exemplo? O PAC, outro volume histórico de recursos públicos em programas de urbanização de favelas, depende de os municípios apresentarem projetos. Só que a maioria deles não sabe nem por onde começar. Muitos dos recursos são desperdiçados por falta de projeto adequado, falta de gestão.

Por que não se formulam políticas de longo prazo?

Bom, desde o primeiro ano do governo Lula, já havia um Plano Nacional de Habitação sendo discutido, com enorme participação de todos os setores. O plano é para 20 anos, com várias etapas. Contempla os eixos fundiário, urbano, fiscal, financeiro e institucional, reconcilia novas construções habitacionais com a requalificação de áreas centrais esvaziadas, foi todo pensado com o objetivo da integração. O plano foi discutido no Conselho das Cidades e no Ministério das Cidades e está pronto, foi apresentado ao presidente Lula há cerca de dois meses.

E por que não está sendo implementado?

Porque, na contramão disso, com a exclusão completa do Ministério das Cidades e do Conselho das Cidades, fez-se uma negociação direta no Ministério da Fazenda e na Casa Civil, houve uma pressão enorme pelo programa Minha Casa, Minha Vida. A lógica é de geração de empregos, mas acima de tudo de salvar o setor da construção civil. O pacote, porém, não é coerente com o plano, porque só pensa no produto casa, sem nenhuma articulação com isso tudo que a gente está dizendo. Espero que o plano
volte à pauta, porque ele é muito interessante.

Que lições temos a aprender com experiências no exterior?

No que diz respeito aos erros, o exemplo é a África do Sul. Lá, a separação da população no espaço era em função da cor. Então, as áreas dos brancos tinham uma tremenda concentração de infraestrutura. Já as áreas dos negros, as townships, ficavam a mais de 40 quilômetros de distância das dos brancos. Com o tempo, começou a haver formação de favelas em volta das townships. Quando acaba o apartheid e, em 1994, Nelson Mandela é eleito, ele promete construir 1 milhão de casas em 5 anos. Foram feitas 1,7 milhão, quase o dobro.

E quais foram os erros?

De novo, fez-se a opção de construir conjuntos habitacionais ainda mais periféricos. Essas áreas são completamente isoladas, com uma qualidade habitacional precária: os terrenos têm 32 m2 e as casas, 28. Mas é só a casquinha. Lá dentro, as pessoas fazem a divisão de acordo com o que querem. E frequentemente moram 10, 12 pessoas numa casa.

Qual foi o resultado disso?

Isolados das redes de capital social, muitos homens deixaram as famílias nos conjuntos habitacionais e voltaram para as favelas, para procurar emprego. Lá, encontraram novas namoradas, formaram outros núcleos familiares. Outro fator seriíssimo: o número de casos de abuso sexual envolvendo crianças explodiu por conta das condições de promiscuidade, de lotação. Sem contar que a África tem um contingente enorme de pessoas com aids. Imagine um infectado conviver com mais dez pessoas numa casa, sobretudo do ponto de vista do doente. É uma degradação social de várias dimensões. E não se resolveu o problema da informalidade: as favelas continuam crescendo. De quatro anos para cá, os sul-africanos têm vindo ao Brasil aprender com nossas experiências de regularização de favelas.

Como são essas experiências?

Elas não são muitas, mas são bem-sucedidas em alguns aspectos. Só que isso é um paliativo, um curativo. Se você não combinar a regularização do que já existe consolidado com a prevenção, não adianta. Para prevenir, tem que se pôr o dedo na ferida. Tem de se dizer onde no território a habitação social deve ser feita. É preciso uma reforma urbana. Não é só utilizar terrenos vazios. Muito pode ser feito com o próprio patrimônio público. Função social da propriedade não é só da propriedade privada.

O governo sul-africano conseguiu avançar na regularização?

Não. Em 2007, o ex-presidente Thabo Mbeki reuniu todos os prefeitos da África do Sul e fez um discurso belíssimo: "Vocês fracassaram e confirmaram o apartheid com suas leis de uso do solo". Os prefeitos quiseram deixar as áreas centrais para shopping centers, business centers. Ficou uma sociedade parecida com a nossa: condomínios fechados de um lado e favelas do outro.

E com um muro no meio, como se tem cogitado fazer no Rio?

Pois é. Hoje mesmo a secretária de meio ambiente do Rio (Marilene Ramos) disse que a favela murada é como um condomínio fechado. É absurdo.

O urbanista americano Mike Davis, em entrevista ao Aliás, analisou essa formação de guetos que as favelas representam como retomada do modelo de cidades medievais.

Não precisamos nem ir tão longe. É só olhar para a Palestina, para o Muro de Berlim. Muros não resolvem os problemas. Pelo contrário, eles acirram as contradições, diminuem os espaços de negociação, de articulação. No filme Quem Quer Ser um Milionário? aparece outro fenômeno frequente tanto na Índia como no Brasil, que é o despejo das populações tradicionais desses lugares. São construídos condomínios fechados para a classe média nos lugares onde eram as favelas. Enormes populações são removidas.

Davis também afirma que as soluções encontradas pelas comunidades das favelas para os próprios problemas urbanísticos podem nos ensinar muito. O senhor concorda?

Acho que sim, mas há uma tendência a glamourizar a favela. Por mais criativa, dinâmica e empresarial que a vida no mercado informal seja e por mais que eu concorde que muitas vezes se viva na informalidade por falta de opção, essa única opção não é boa para as pessoas nem para a cidade como um todo - além de não ser barata. Os preços são absurdos lá dentro. A regra é a da especulação. O aluguel está voltando com uma força enorme nas favelas.

Isso também acontece em conjuntos habitacionais?

Sim, claro. No Brasil, municípios como Porto Alegre e Diadema, quando tentaram fazer a inclusão, amarraram as pessoas à terra: elas não podem vender, não podem alugar, etc. Isso não funciona, gera mais informalidade.

O mais importante não é impedir a mobilidade social. Se você quer vender um lote legalizado e comprar um carrinho de cachorro-quente, que venda. O importante é amarrar a terra à sua função social.

Há algum outro país que tenha um modelo parecido com o nosso?

Há o caso do Chile. Só que lá o município não tem tanto poder, é tudo mais centralizado. As decisões são mais tecnocráticas. E é importante destacar a escala, que é responsável por grande parte dos fracassos de políticas habitacionais.

Normalmente, a demanda é bem maior do que o que é feito. Lá essa mesma lógica regeu o programa: foram os caixotinhos na periferia. Os conjuntos acabam virando bolsões de criminalidade, de tráfico de drogas.

Esses bairros chilenos estão ficando parecidos com as banlieues de Paris, os bairros periféricos onde vira e mexe estoura uma rebelião. Aliás, há duas semanas o presidente Nicolas Sarkozy anunciou um concurso com 14 urbanistas, com propostas de como integrar esses bairros à cidade.

Se nem Paris, que é tida como uma das cidades que mais se atualiza urbanisticamente, consegue sair desse dilema, para onde olhar como exemplo hoje?

Para nós mesmos. Está tudo na nossa lei. Sabia que o Brasil ganhou prêmios de honra da ONU pelo Estatuto da Cidade e pela criação do Ministério das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades?

Mas olhar apenas para nós mesmos não tem funcionado...

A Inglaterra, a França, a Holanda, os países europeus que passaram por uma crise habitacional no pós-guerra, todos responderam com um leque de alternativas. Uma dessas opções, que o Brasil tem de tentar, é o aluguel social. Porque nem toda solução de moradia é uma solução de propriedade.

Nas convenções internacionais não se fala que o governo tem obrigação de distribuir propriedades ou nem sequer vendê-las. A obrigação é garantir acesso à moradia adequada. A combinação de aluguel social e imóveis públicos é excelente. Mantém-se o controle jurídico sobre a propriedade e, ao mesmo tempo, ela cumpre sua função social.

Qual seria o valor desse aluguel?

Teria um subsídio aí, claro. Não vai ser o valor de mercado. Mas, mesmo para os imóveis privados, tem que se colocar um teto nos preços. Nova York, por exemplo, tem mecanismos de controle de aluguel, o rent control.

Para quem não tem onde morar, a possibilidade de comprar uma casa, ainda que pequena e subsidiada, não tem o efeito de aumentar a autoestima também?

Olha, as casas desses programas habitacionais são minúsculas, sem espaço para ampliação e melhorias. O aluguel dá a chance de se mudar de casa para ascender socialmente. Esse modelo gera uma sociedade mais dinâmica, porque a casa de aluguel se torna uma coisa temporária. Isso estimula a não se acomodar. O Brasil tem essa tradição assistencialista, todo mundo espera que o governo faça. Por isso que o clientelismo não vai embora.

Esses programas que criam conjuntos nas periferias têm, na sua essência, um intuito de higienização da sociedade?

É um novo higienismo, sem dúvida, uma volta atrás. Já o levante dos muros nas favelas tem o pretexto ambiental. O Ministério Público está cumprindo um papel perverso nesse sentido, porque a sensibilidade do MP é muito mais próxima da sensibilidade ambiental da classe média do que do pobre. Existe um preconceito enorme com a ideia de que o pobre tenha o direito de morar no centro.

O que a casa representa na construção da cidadania?

Não dá para separar a casa da cidade. O rico que acha que colocando o pobre na periferia resolve alguma coisa precisa entender que assim se gera um padrão de cidade que é excludente, violento. Do ponto de vista individual, é só pensar na enorme parcela de brasileiros que mora em assentamentos informais. Eles não têm endereço. Imagina o que é isso. É você não poder receber uma carta, abrir um crediário. Aliás, aqui no Rio, criou-se um mercado intenso de aluguel de endereços. Você paga para usar o endereço da pessoa, porque um empregador não dá oportunidade se você mora na Rocinha.

Mas, se você disser que mora em Copacabana, aí sim. Olha que coisa perversa. É uma questão de humilhação. Isso é negar a própria identidade da pessoa na sociedade. E, se existe um direito básico do ser humano, é o direito de morar.

*Postagem publicada originalmente no Integração.*

3 comentários:

Alberto disse...

Marcão, o texto é excelente hein! Já tinha lido pelo seu e-mail. Gostei desse cara!

Alberto disse...

Ah, e vai no meu blog, tem um post sobre o assunto "da semana" hehehe

Marco Antonio Borges Netto - Marcão disse...

Fala, Alberto.

Com certeza lerei com zelo seu post.

Abraços.